Sénateur Yuen Pau Woo

Le discours du Trône

Motion d’adoption de l’Adresse en réponse—Suite du débat

L’ordre du jour appelle :

Reprise du débat sur la motion de l’honorable sénateur Gold, c.p., appuyée par l’honorable sénatrice LaBoucane-Benson,

Que l’Adresse, dont le texte suit, soit présentée à Sa Majesté le roi :

À Sa Très Excellente Majesté Charles Trois, par la grâce de Dieu, Roi du Canada et de ses autres royaumes et territoires, Chef du Commonwealth.

QU’IL PLAISE À VOTRE MAJESTÉ :

Nous, sujets très dévoués et fidèles de Votre Majesté, le Sénat du Canada, assemblé en Parlement, prions respectueusement Votre Majesté d’agréer nos humbles remerciements pour le gracieux discours que Votre Majesté a adressé aux deux Chambres du Parlement.

L’honorable Yuen Pau Woo : Honorables sénateurs, ma réponse au discours du Trône porte sur trois enjeux interreliés qui sont au cœur de la politique publique : la nécessité pour le Canada de réagir rapidement et de manière décisive aux changements que connaît l’ordre mondial, la responsabilité du Parlement de superviser les pouvoirs utilisés dans cette réponse, et l’importance d’avoir des pratiques réglementaires qui suivent l’évolution rapide du monde. Mon discours ne porte pas sur un projet de loi en particulier, mais mes collègues reconnaîtront sa pertinence à l’égard des mesures législatives que nous avons examinées et que nous serons amenés à examiner. Je ne le présente pas comme une analyse de la procédure parlementaire en elle-même, mais comme un cadre pour notre examen continu des mesures législatives.

Nous devons donner aux Canadiens les moyens d’agir avec détermination, renforcer notre résilience économique, conquérir de nouveaux marchés et nous adapter aux évolutions technologiques. Toutefois, donner au gouvernement les moyens d’agir ne doit pas se faire au détriment de la capacité du Parlement à lui demander des comptes.

Bon nombre des mesures législatives que nous adoptons confèrent aux ministres, aux ministères et aux organismes le pouvoir de prendre des règlements. Nous sommes confrontés à cette situation chaque fois qu’on nous dit qu’un détail d’un projet de loi sera « réglé par voie de règlement ».

Cependant, notre responsabilité ne s’arrête pas lorsque le projet de loi reçoit la sanction royale.

La loi habilitante définit qui peut prendre des règlements, sur quels sujets et dans quelles limites. La Loi sur les textes réglementaires établit le cadre général régissant l’examen, l’enregistrement, la publication et le contrôle parlementaire.

La délégation s’impose. Le Parlement ne peut raisonnablement pas rédiger toutes les spécifications techniques nécessaires à la mise en œuvre des mesures législatives. Cependant, plus nous nous appuyons sur les pouvoirs délégués, plus il est important d’exercer une surveillance.

Chers collègues, c’est précisément le rôle du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation dont j’ai le privilège d’assurer la coprésidence. Les sénateurs et les députés y travaillent ensemble, avec le soutien de conseillers juridiques spécialisés.

Habituellement, l’examen a lieu après la prise de règlements. La question centrale n’est pas de savoir si nous aurions choisi la même politique, mais de déterminer si les pouvoirs délégués ont été exercés légalement et correctement, dans le respect des droits, des exigences procédurales et de la clarté.

Le comité demande des explications, des rectifications et des modifications. Il peut faire part au Parlement des problèmes non résolus et, le cas échéant, recommander le recours à la procédure législative de désaveu, qui implique les deux Chambres.

Notre travail ne fait peut-être pas les manchettes, mais une faible visibilité auprès du public et une faible participation à la séance de ce soir ne doivent pas être interprétées comme un manque d’importance constitutionnelle.

Le Parlement peut déléguer la prise de règlements, mais il ne peut pas déléguer sa responsabilité de superviser cette procédure.

Cette responsabilité m’amène à m’inquiéter d’une tendance inquiétante dans les récentes mesures législatives : l’octroi de nouveaux pouvoirs exécutifs importants accompagnés de dispositions excluant certains instruments du cadre législatif ordinaire aux fins d’examen.

Prenons l’exemple de la Loi visant à bâtir le Canada, dont nous venons de discuter. Elle exclut de la Loi sur les textes réglementaires les décrets qui ajoutent des projets à la liste d’intérêts nationaux, qui changent leur titre ou leur description ou qui les retirent. Elle exclut également le document ministériel réputé constituer des autorisations de projet déterminées.

Les modifications apportées à la Loi sur la réduction de la paperasse en 2026 en sont un autre exemple. Sous réserve de certaines conditions, les ministres peuvent accorder des exemptions temporaires aux exigences législatives et réglementaires afin de faciliter les essais dans les technologies propres et les technologies financières. Les décrets pris en vertu de ce pouvoir sont expressément exclus de la définition d’un texte réglementaire.

Ces lois contiennent d’autres dispositions relatives à la publication, à la production de rapports et à la responsabilité. Elles ne suppriment pas entièrement la surveillance parlementaire. Toutefois, leurs dispositions ne permettent pas de maintenir le renvoi habituel et automatique des textes réglementaires au comité.

Pourquoi le pouvoir d’exempter quelqu’un des obligations édictées par le Parlement devrait-il s’accompagner d’une exemption du mécanisme habituel de contrôle des pouvoirs délégués?

Pourquoi l’importance d’un projet devrait-elle éclipser l’importance de vérifier si les pouvoirs ont été exercés correctement? Il est important de rappeler que le travail du comité ne constitue pas une étape de préapprobation que les règlements doivent franchir avant d’entrer en vigueur. Son examen intervient après leur entrée en vigueur. Éliminer cet examen ne réduit en rien le nombre d’étapes du processus d’approbation.

Il peut parfois être justifié de s’écarter du cadre habituel, mais les pouvoirs publics devraient expliquer pourquoi une telle dérogation est nécessaire et démontrer que les garanties restantes sont suffisantes.

Quand un projet de loi contient un article qui exclut un texte réglementaire de la Loi sur les textes réglementaires, cela devrait susciter des questions de la part de tous les comités chargés d’examiner ce projet de loi et de tous les parlementaires invités à le soutenir.

Ce n’est pas une question de confiance ou de méfiance envers un ministre en particulier. Les pouvoirs perdurent au-delà des circonstances qui ont présidé à leur création et des gouvernements qui les ont demandés.

La surveillance n’est pas une lourdeur administrative. Elle fait partie des responsabilités inhérentes à l’exercice du pouvoir public.

D’autres Parlements offrent des exemples utiles de la façon d’examiner ces questions avant d’adopter des lois. Au Royaume-Uni, le comité des pouvoirs délégués et de la réforme de la réglementation de la Chambre des lords examine les projets de loi afin de détecter toute délégation inappropriée et tout examen parlementaire inadéquat. Les rapports du comité éclairent l’étude du projet de loi, tant qu’il est encore possible de l’amender.

Ce comité ne se substitue pas au jugement législatif du Parlement. Il aide les parlementaires à l’exercer en leur fournissant des évaluations spécialisées des pouvoirs qu’on leur demande de conférer.

Nous devrions renforcer cette fonction au sein de notre propre Parlement. Les projets de loi du gouvernement devraient être accompagnés d’une explication claire des pouvoirs délégués, des raisons pour lesquelles la délégation est nécessaire, des limites qui s’appliquent et de la façon dont le Parlement en supervisera l’exercice.

C’est une question que j’aurais posée aux ministres si j’avais eu le temps de le faire.

Il n’est pas nécessaire de créer un autre comité pour cela. Nous devrions examiner comment renforcer les arrangements existants, en définissant des responsabilités claires, en assurant un soutien juridique suffisant et en veillant à ce que les rapports soient disponibles à temps pour éclairer l’examen des dispositions d’un projet de loi. L’examen minutieux des pouvoirs avant leur octroi et l’examen minutieux après leur exercice servent à des fins différentes, mais les deux sont nécessaires.

Honorables sénateurs, protéger les examens minutieux ne signifie pas s’opposer à l’innovation. La surveillance parlementaire devrait aider le gouvernement à utiliser les nouveaux outils de manière responsable, et non l’empêcher de les utiliser.

Cela m’amène à parler de l’incorporation par renvoi et de la façon dont les normes canadiennes reconnues peuvent contribuer à une meilleure réglementation.

Avec l’incorporation par renvoi, un règlement peut faire référence à un document externe au lieu d’en reproduire le contenu. Les exigences pertinentes peuvent ainsi avoir force de loi. À titre d’exemple, un règlement pourrait exiger le respect de dispositions précises d’une norme technique au lieu de reproduire chaque spécification.

Les modifications apportées en 2015 à la Loi sur les textes réglementaires autorisent expressément l’incorporation par renvoi, sous réserve des limites prévues par la loi. Elles exigent aussi que les documents incorporés soient accessibles.

Le Canada dispose d’un système de normes établi sur lequel les organismes de réglementation peuvent s’appuyer. Chaque norme nationale du Canada est élaborée par un organisme accrédité par le Conseil canadien des normes. Pourquoi le gouvernement devrait-il recréer des travaux techniques pertinents alors qu’il peut, de façon responsable, faire un renvoi aux travaux existants? Cela permet de consacrer plus d’efforts réglementaires à l’évaluation de ce qui sert l’intérêt public au lieu de rédiger, encore et encore, des spécifications techniques à partir de zéro.

Soulignons toutefois que la reconnaissance ne remplace pas le jugement. Le gouvernement doit décider si une norme convient à l’objectif que le Parlement l’a autorisé à poursuivre.

Il faut faire la distinction entre, d’une part, faire appel à des experts externes et, d’autre part, se décharger de sa responsabilité en matière de politiques publiques. Nous devrions accueillir la première option mais refuser la seconde.

Cette distinction explique l’intérêt que le Comité d’examen de la réglementation a, depuis longtemps, pour l’incorporation par renvoi et la question de l’« accessibilité ».

En juin 2018, notre ancien collègue, le sénateur Joseph Day, a rappelé à cette Chambre un principe fondamental: les gens qui sont tenus de respecter la loi doivent avoir la possibilité, dans des conditions raisonnables, de découvrir ce qu’elle exige. Il a soulevé des préoccupations concernant les documents incorporés qui devaient être achetés, étaient difficiles à obtenir ou n’étaient pas disponibles dans les deux langues officielles.

Le 25 mai 2026, le comité a pris acte de la réponse du gouvernement concernant ce problème d’accessibilité de longue date et a décidé de clore le dossier.

Les conseillers juridiques ont indiqué que le Conseil du Trésor avait confirmé que ses lignes directrices seraient achevées en janvier 2025. Ils les ont examinées et ont confirmé qu’elles traitaient des questions relatives aux coûts, à la langue et à l’accès à une version à une date donnée, c’est-à-dire la possibilité de consulter la version valide à une date précise.

Le gouvernement n’a pas adopté de définition légale du terme « accessible ». Il soutient qu’une définition unique serait trop rigide pour les différents types de documents pouvant être incorporés. Les lignes directrices abordent plutôt les situations liées aux droits d’auteur, aux coûts, aux documents disponibles dans une seule langue officielle et à la difficulté d’obtenir des versions antérieures.

Le comité a jugé que cette réponse, appuyée par des lignes directrices, était suffisante pour répondre à sa demande.

Il s’agit là d’un examen parlementaire qui ne se limite pas simplement à cerner les problèmes. Le comité a insisté pour obtenir des réponses, a examiné celles-ci et a accepté une solution concrète.

La prochaine étape consiste à mettre en pratique la solution retenue et à poursuivre dans cette voie.

En 2024, le sénateur Colin Deacon et moi-même avons organisé un atelier sur l’utilisation des normes dans l’élaboration des règlements par le gouvernement, qui a réuni des organismes de normalisation et de réglementation. Les participants ont examiné comment les normes pouvaient contribuer à accélérer la prise de règlements et à réduire les doublons inutiles.

Les participants à l’atelier ont fait valoir que le Canada sous-utilise ces outils. Certains nous ont confié que les préoccupations de longue date en matière d’accessibilité et les positions antérieures du comité avaient contribué à susciter une certaine prudence au sein de certains secteurs de la fonction publique. Voilà pourquoi il est si important que le comité ait accepté, le 25 mai, la réponse du gouvernement. Cela donne aux fonctionnaires la confiance nécessaire pour recourir de manière responsable à l’incorporation par renvoi.

Cependant, j’irais plus loin. Il ne s’agit pas seulement du fait que l’incorporation par renvoi peut être utilisée de manière flexible, comme l’a proposé le gouvernement et comme l’a accepté le comité. Il s’agit également du fait que les organismes de réglementation devraient systématiquement vérifier si une norme nationale du Canada appropriée ou une autre norme internationale reconnue existe déjà avant d’élaborer une nouvelle exigence technique.

Lorsqu’une norme pertinente existe, l’exposé des motifs de réglementation publié doit préciser si celle-ci est adoptée, adaptée ou non appliquée, et pourquoi.

Cela n’obligerait pas les organismes de réglementation à accepter des normes qui ne répondent pas aux besoins du Canada. Toutefois, cela les obligerait à évaluer les ouvrages techniques existants avant de les reproduire.

Nous devrions avoir pour objectif d’utiliser efficacement le système de normes du Canada et d’éviter toute variation inutile par rapport aux approches appropriées utilisées ailleurs.

La Directive du Cabinet sur la réglementation demande déjà aux ministères d’envisager l’incorporation par renvoi, y compris pour les normes internationales reconnues. Elle porte sur l’accessibilité, les langues officielles et l’examen continu.

La tâche consiste maintenant à transformer l’encouragement en une considération cohérente et documentée, appuyée par l’expertise et les ressources nécessaires pour prendre de bonnes décisions.

Le Conseil du Trésor a annoncé un examen de la directive qui comprend la prise en compte d’attentes plus strictes concernant l’utilisation des approches réglementaires existantes avant l’élaboration de solutions typiquement canadiennes. J’accueille favorablement cette ouverture et j’encourage le président du Conseil du Trésor et son bureau à examiner plus attentivement le rôle des normes.

Une plus grande utilisation des normes doit maintenir la responsabilité publique. Les organismes de réglementation devraient évaluer la pertinence d’une norme et le caractère inclusif de son élaboration. L’expertise technique est importante, mais le point de vue des consommateurs, des travailleurs, des personnes handicapées, des Autochtones et des autres personnes touchées l’est tout autant.

Nous devrions travailler avec le Conseil canadien des normes et les organismes de normalisation pour anticiper plus rapidement les besoins réglementaires, notamment en matière de langue, d’accessibilité et d’ententes pour les révisions. L’accès doit être pratique. Les organismes de réglementation devraient tenir des inventaires fiables, fournir des directives claires pour les documents intégrés, organiser l’accès aux versions antérieures pertinentes et respecter les obligations applicables en matière de langues officielles.

Il doit également y avoir une base durable pour l’élaboration et le maintien des normes. Les documents intégrés peuvent demeurer assujettis au droit d’auteur des tiers; l’accès public et la propriété intellectuelle doivent donc être traités ensemble.

Le gouvernement devrait travailler avec les organismes de normalisation sur les accords de licence, de traduction et d’archivage qui permettent aux gens de consulter les exigences auxquelles ils doivent se conformer tout en soutenant les organismes qui les produisent.

Les règlements incorporant des normes devraient continuer d’être soumis à l’examen du Parlement. Le transfert de détails techniques dans un document externe ne doit pas devenir une autre manière de contourner la reddition de comptes.

Honorables sénateurs, ces arguments vont de pair. Le Canada doit avoir la capacité de réagir de manière décisive à un monde en évolution. Cela exige une réglementation efficace, des institutions compétentes et une reddition de comptes, et non un choix parmi celles-ci.

La résolution du dossier de l’accessibilité par le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation montre qu’un examen minutieux peut permettre de trouver des solutions pratiques. C’est très différent de l’exclusion des instruments exécutifs du cadre ordinaire d’examen.

Pour les collègues qui connaissent moins bien le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, son travail mérite votre attention et votre soutien. Son mandat mérite d’être protégé. Lorsque des préoccupations demeurent sans réponse, le comité a besoin de l’appui des deux Chambres.

Quand on étudie des projets de loi, il faut aller au-delà de leurs promesses...

Son Honneur le Président intérimaire : Je suis désolé, sénateur. Votre temps est écoulé.

Le sénateur Woo : Puis-je avoir deux minutes?

Des voix : D’accord.

Le sénateur Woo : Lorsque nous examinons les projets de loi, nous devrions regarder au-delà de ce qu’ils promettent et examiner les pouvoirs par lesquels ils seront mis en œuvre. Quel pouvoir accordons-nous? Quelles limites s’appliquent? Quel mécanisme d’examen est prévu? Que nous demande-t-on de céder? Ces questions appartiennent à tous les parlementaires. Elles nous appartiennent, à nous tous. Merci.