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Le projet de loi S-217, Loi sur la réaffectation des biens bloqués

 

Honorables sénateurs, notre étude du projet de loi S-217 coïncide avec une période de fortes pressions pour le système international et, surtout, de grandes souffrances humaines en Ukraine en raison de l’invasion de ce pays par la Russie. Il n’est pas étonnant que de nombreuses interventions au sujet de ce projet de loi commencent par une mention de la guerre déplorable qui se déroule en Ukraine et se servent de l’agression russe pour justifier l’adoption de ce projet de loi, comme s’il s’agissait en fait d’un panier assuré, comme si c’était déjà dans la poche.

Il existe effectivement de bonnes raisons d’adopter ce projet de loi. Vous avez entendu différents intervenants le décrivant comme un panier assuré, notamment, il y a quelques minutes, notre honorable collègue, mon ami le sénateur Kutcher. Toutefois, nous ne jouons pas au basketball, et j’ai des réserves à l’idée de nous précipiter vers le panier. J’estime que ce projet de loi est pour nous une occasion de réfléchir de manière plus générale au rôle des sanctions et à l’importance de créer des lois qui résistent à l’épreuve du temps.

Commençons par un point de vue hétérodoxe, c’est-à-dire l’idée que la guerre en Ukraine ne devrait pas être la raison pour laquelle nous adoptons ce projet de loi. En effet, on pourrait faire valoir que, étant donné que la Russie continue de faire la guerre à l’Ukraine, ce n’est peut-être pas le moment de songer à réaffecter les actifs russes saisis.

Laissez-moi vous expliquer. Le projet de loi permet la saisie et la réaffectation de biens bloqués en application du régime canadien de sanctions, qui comprend la Loi sur les mesures économiques spéciales, ou LSMES, la loi de Magnitski et la Loi sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus, ou LBBDEC, qui ne fait pas partie du régime de sanctions à strictement parler, mais qui y est étroitement liée.

Il n’y a rien dans le projet de loi S-217 qui augmente notre capacité à imposer des sanctions à la Russie. Toutes les sanctions que nous avons imposées à la Russie depuis le début de la guerre l’ont été dans le cadre des pouvoirs existants, y compris le train de sanctions supplémentaires imposées pendant la relâche des deux dernières semaines. C’est pour cette raison que des centaines de Russes et d’entités du pays sont touchés par la LSMES. Tous les actifs en sol canadien des personnes et entités frappées de sanctions ont été bloqués. Ils ne peuvent plus être dépensés, vendus, échangés, donnés en garantie ou transférés. Les propriétaires russes de ces actifs ne peuvent tout simplement plus les utiliser. S’il reste des actifs au Canada que nous voulons rendre inutilisables par leurs propriétaires russes, nous pouvons le faire sans le projet de loi à l’étude.

Le projet de loi S-217 confère au gouverneur en conseil le pouvoir d’aller plus loin en saisissant et en réaffectant les biens comme il le jugerait opportun moyennant l’approbation du tribunal. Autrement dit, le projet de loi S-217 ne vise pas à alourdir les sanctions en tant que telles; il vise plutôt à assurer la justice, la réparation et des représailles appropriées. Certains soutiendront que la réaffectation des biens renforcerait l’effet dissuasif des sanctions, mais ce n’est pas le cas. La principale mesure prise, soit le gel des biens, a déjà eu un effet dissuasif sur les individus ayant fait l’objet de sanctions ou sur les oligarques corrompus.

Chers collègues, la justice et la réparation sont d’importants objectifs, mais il est également important de provoquer un changement de comportement. Il s’agit en fait de la motivation classique qui sous-tend l’imposition de sanctions. Un bien gelé dans le cadre d’une sanction peut être rendu à son propriétaire si celui-ci modifie son comportement, ce qui est l’objectif recherché. Par ailleurs, la réaffectation d’un bien saisi enlève à son propriétaire toute raison de modifier son comportement.

Cela m’amène à parler de la Russie et à préciser pourquoi nous ne devrions pas envisager d’appliquer immédiatement le projet de loi S-217 au gouvernement russe à cause de l’invasion actuelle.

Si le choix devait se situer entre, d’une part, sanctionner comme nous le faisons actuellement les oligarques russes, ce qui pourrait avoir un effet positif pour changer le cours de la guerre et réduire la souffrance humaine en Ukraine, et, d’autre part, supprimer les mesures incitatives qui encouragent les oligarques russes à faire pression en faveur d’un changement de cap à Moscou, je choisirais en une nanoseconde la première option. Nous sommes peut-être irrités par la pensée que les oligarques récupèrent leurs actifs, qu’ils ont probablement obtenus grâce à la corruption massive et, possiblement, en commettant des violations des droits de la personne, mais il faut comprendre que les sanctions récentes qui leur ont été imposées avaient comme objectif de les inciter à exercer des pressions sur le président Poutine pour qu’il mette fin à la guerre, et non pas pour les punir pour leurs activités antérieures.

Je ne connais pas la façon de penser des oligarques, mais j’imagine que les efforts effrénés de Roman Abramovich pour établir une diplomatie informelle avec des interlocuteurs ukrainiens sont motivés par les sanctions qui touchent ses résidences somptueuses, ses bateaux, ses clubs, ses entreprises et son argent. Cesserait-il ces efforts s’il n’y avait plus aucune chance de récupérer sa fortune gelée?

C’est pourquoi je pense que nous devrions considérer le projet de loi S-217 non pas en fonction de son utilité dans la crise ukrainienne, mais en fonction de ce que nous attendons d’un régime de sanctions.

Comme je l’ai laissé entendre plus tôt, des sanctions sont imposées pour diverses raisons, notamment la politique intérieure, pour punir les actes malveillants, pour inciter les gens à changer de comportement et pour dissuader les mauvais acteurs potentiels.

Le projet de loi S-217 est conforme aux deux premiers objectifs, mais il va à l’encontre du troisième et du quatrième.

C’est pourquoi j’ai proposé au comité une série d’amendements qui auraient limité la portée du projet de loi S-217 à une seule des trois lois énoncées dans le projet de loi. L’amendement a été rejeté et je ne le proposerai pas à nouveau à l’étape de la troisième lecture. Cependant, je tiens à préciser que, dans notre empressement à lier le projet de loi S-217 à la guerre en Ukraine, nous risquons d’embrouiller certains principes importants qui touchent à l’utilisation des sanctions et à la diplomatie en général.

Par exemple, le projet de loi S-217 ira de pair avec la Loi sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus, même si cette loi ne fait pas réellement partie du régime de sanctions. Elle se veut plutôt d’un outil d’entraide juridique et de coopération entre le Canada et un pays demandeur pour rapatrier, par voie de négociation, des biens obtenus de façon irrégulière de ce pays. Imposer une fonction unilatérale de réaffectation de biens dans la Loi sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus est inapproprié, car cette loi devrait plutôt favoriser la coopération entre le Canada et le pays demandeur.

Dans les situations où le pays touché est dirigé par un régime avec lequel le Canada ne peut tout simplement pas travailler, il est préférable, à mon avis, de mettre sous séquestre les biens jusqu’à ce qu’un régime acceptable revienne au pouvoir plutôt que de les réaffecter de façon unilatérale.

Le projet de loi S-217 ira également de pair avec la Loi sur les mesures économiques spéciales, qui couvre les sanctions que le Canada a choisi d’imposer à des personnes, des entités ou des États étrangers en dehors du cadre d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies. La Loi sur les mesures économiques spéciales est un outil important de la politique étrangère canadienne qui s’ajoute à d’autres outils politiques utiles en diplomatie. En ce sens, essayer d’induire un changement de comportement constitue un objectif majeur, mais non exclusif, des sanctions prévues dans cette loi. Voilà pourquoi cette loi permet explicitement d’annuler la sanction.

Saviez-vous qu’une sanction imposée en vertu de la Loi sur les mesures économiques spéciales peut être modifiée ou révoquée au moyen d’une motion signée par au moins 50 députés de la Chambre des communes et au moins 20 sénateurs? Un actif visé par une sanction en vertu de la Loi sur les mesures économiques spéciales qui serait réaffecté en vertu du projet de loi S-217 ne contribuerait pas à atteindre l’objectif qui consiste à changer les comportements. De plus, je pense que cela réduirait le nombre d’outils diplomatiques dont nous disposons.

Par ailleurs, le projet de loi S-217 est bien adapté à l’application de la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus, aussi appelée loi de Sergueï Magnitski, puisque celle-ci porte essentiellement sur les moyens de punir les individus malveillants. Comme son titre officiel l’indique, cette loi vise à rétablir la justice pour les victimes de dirigeants corrompus. Les changements de comportement ne font pas partie des objectifs de la loi de Magnitski. C’est pourquoi le projet de loi S-217 est non seulement approprié pour les actifs gelés en vertu de cette loi, mais il en est en fait le prolongement logique.

Dans la mesure où vous êtes d’accord avec mon raisonnement, vous pouvez être rassurés sur le fait qu’inclure la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus et la Loi sur les mesures économiques spéciales dans le projet de loi S-217 — sous réserve qu’il soit adopté — n’obligera pas le gouverneur en conseil à réaffecter les actifs gelés. Cela lui conférerait seulement le pouvoir de le faire. Autrement dit, le projet de loi S-217 a un caractère facultatif et non obligatoire.

Les partisans de cette approche diraient que nous devons faire confiance au gouvernement du moment pour qu’il ne saisisse et ne réaffecte pas imprudemment des biens qu’il serait préférable de laisser gelés dans l’espoir d’encourager des changements de comportement. Peut-être. Toutefois, on constate déjà un sentiment quasi unanime parmi les politiciens, les leaders d’opinion et les intellectuels de gauche concernant le fait que le projet de loi S-217 est nécessaire maintenant à cause de l’agression russe. Cela me porte à croire qu’à tout le moins, le public fera pression pour qu’on vende rapidement les biens des oligarques russes qui sont actuellement gelés en vertu de nos sanctions. Peu importe que les propriétaires de ces biens ne puissent déjà plus y avoir accès et que l’objectif avoué de ces sanctions était à l’origine d’inciter les oligarques à persuader Poutine de mettre fin à la guerre.

Un autre problème, plus fondamental, concerne notre façon d’aborder les mesures législatives en tant que sénateurs et notre façon d’élaborer des projets de loi qui sauront résister à l’épreuve du temps au lieu de réagir aux émotions du moment. Nous ne devrions pas donner au gouvernement des pouvoirs qui n’ont pas leur place dans une mesure législative, même si ceux-ci prennent la forme d’une permission et non d’une obligation. Il se peut que le gouverneur en conseil utilise de manière judicieuse et positive les pouvoirs que nous lui accordons avec le projet de loi S-217, mais il est aussi possible qu’il les utilise de manière inappropriée, influencé par le climat émotif du moment plutôt que par des objectifs plus vastes et plus durables. Il faut donc se demander si une mesure comme le pouvoir de réaffecter certains biens concorde avec les objectifs des projets de loi auxquels ce pouvoir s’applique. Une approche facultative peut avoir des effets positifs ou très négatifs. C’est pourquoi je considère que, bien que le projet de loi S-217 concorde avec la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus, il cadre trop maladroitement avec la Loi sur les mesures économiques spéciales et la Loi sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus pour qu’une approche facultative soit envisageable.

Certains d’entre vous réfléchiront à la réaffectation des avoirs visés par les sanctions sous un autre angle, c’est-à-dire la manière de payer les coûts imposés aux victimes de la corruption et des atteintes aux droits de la personne ainsi qu’aux personnes déplacées de force, auxquels on porte une attention particulière dans le projet de loi S-217. Indépendamment des objectifs de dissuasion ou de contrainte d’un régime de sanctions, quelqu’un doit assumer les coûts de la reconstruction des villes qui ont été rasées, de la nourriture, des vêtements et des fournitures médicales pour une population ravagée par la guerre, de la réinstallation des personnes déplacées dans de nouvelles collectivités et de l’indemnisation des survivants de la guerre. Pourquoi ne pas saisir les biens des auteurs de ces crimes pour payer ces coûts très réels et très importants?

Récemment, aux États-Unis, le président Biden a pris un décret visant à saisir les réserves de devises de l’Afghanistan, d’une valeur de plus de 7 milliards de dollars, qui sont détenues en Amérique. La moitié de cette somme sera distribuée à titre d’indemnisation aux victimes américaines des événements du 11 septembre 2001 et l’autre moitié sera consacrée aux efforts humanitaires que dirigent les États-Unis en Afghanistan. Aucune somme ne sera restituée au gouvernement taliban avec lequel les États-Unis ont négocié le retrait de l’Afghanistan.

Cette mesure offre une forme de justice, de dédommagement et de représailles, et elle correspond à la volonté populaire aux États-Unis après 20 années de guerre inefficace en Afghanistan et vu les effets persistants des attentats terroristes du 11 septembre. Il s’agit cependant au mieux d’une justice sévère qui aggravera sûrement la misère du peuple de l’Afghanistan, dont l’économie s’est pratiquement effondrée en raison des sanctions actuelles.

Il est important de dire que le projet de loi S-217 ne permettrait pas au Canada de faire la même chose avec les biens de la banque centrale russe qui sont dans notre pays. Ce n’est pas parce que la banque centrale russe n’est pas sanctionnée par la Loi sur les mesures économiques spéciales — elle l’est —, mais plutôt parce que le projet de loi à l’étude permet seulement la réaffectation des biens appartenant à des personnes et non à des entités. Cette exclusion des entités est étrange, car elle signifie que le projet de loi dont nous sommes saisis ne s’appliquera pas à la vaste majorité des biens sanctionnés par la Loi sur les mesures économiques spéciales. En fait, je suis heureux que ce soit le cas, mais je suis aussi persuadé que, dans peu de temps, on ressentira la pression d’inclure les entités dans le projet de loi S-217 en raison de l’immense désir de punir toute la Russie, et non seulement ses dirigeants et ses oligarques. Croyez-moi.

Les personnes qui appuient le projet de loi rétorqueront que le processus fondé sur la primauté du droit qui est prévu dans le projet de loi S-217 empêche de réaffecter des biens de manière irréfléchie, car la cour a un rôle à jouer dans l’approbation de toutes les mesures prises par décret. Je pense cependant qu’un tribunal aurait beaucoup de difficulté à rejeter un décret gouvernemental visant à saisir des biens pour des raisons ayant trait à la paix et à la sécurité internationales, d’autant plus que ce genre de dossier impliquerait certainement une foule de renseignements confidentiels et classifiés. Dans de telles circonstances, je crains que l’approbation par la cour soit davantage une simple formalité qu’une question de respect de la primauté du droit, malgré ce qu’on laissera entendre.

Si nous croyons vraiment à l’importance du droit international, le moyen le plus approprié d’exiger une indemnisation pour l’invasion de l’Ukraine par la Russie serait de faire appel à une commission chargée de se pencher sur les crimes de guerre et les réparations, comme à la suite des deux guerres mondiales, en nous fondant évidemment sur les leçons que nous avons tirées de ces situations. La Russie doit payer pour le carnage infligé à l’Ukraine, mais on devrait procéder de manière à contribuer efficacement à la reconstruction, à la réinstallation et au maintien d’une paix durable.

Est-ce à dire qu’on ne devrait rien faire? Non. Si on convient qu’un bien saisi n’est plus utile à son propriétaire même sans une réaffectation, alors on devrait se concentrer sur la façon de saisir plus de biens au lieu de se pencher seulement sur la façon de réaffecter les biens. De cette façon, nous intensifions la pression sur le belligérant sans édulcorer la contrainte inhérente à la sanction et son effet dissuasif. C’est en fait ce qui se produit à mesure que la guerre s’éternise, et ce, même sans l’adoption de mesures telles que le projet de loi S-217.

La question plus fondamentale est évidemment de savoir si les sanctions fonctionnent vraiment. Les recherches sur cette question font état d’un taux de succès d’environ 20 %, probablement pour les sanctions très ciblées dont la portée est modeste.

Les sanctions très ambitieuses qui ratissent large, celles qui visent, par exemple, à modifier considérablement l’orientation stratégique du gouvernement d’un pays ou à provoquer un changement de régime, atteignent rarement leurs objectifs. Ce qui est très clair, toutefois, c’est que les sanctions à grande portée ont des impacts dévastateurs sur les citoyens ordinaires et produisent des effets délétères à long terme sur la population. Elles peuvent également entraîner un effet boomerang lorsque le ressentiment à l’égard des sanctions, combiné à la répression exercée par le gouvernement du pays concerné, fait naître dans la population une animosité à l’endroit des États ayant imposé les sanctions. Si les sanctions ne donnent pas de résultats, devrait-on les utiliser? En vérité, les gouvernements n’ont probablement pas l’intention de renoncer à ce mécanisme, même si ce n’est que pour plaire à leur électorat.

Par contre, si les sanctions ne fonctionnent pas et que nous continuons à les utiliser, ce ne sera plus en tant qu’outils diplomatiques, mais bien en tant qu’armes dans des guerres économiques. Si nous vivons dans un monde où les sanctions sont utilisées sans vergogne pour mener des guerres économiques, ce projet de loi, malgré ses bonnes intentions, deviendra une des armes mortelles de cet arsenal.