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Le projet de loi C-208, Loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu (transfert d’une petite entreprise ou d’une société agricole ou de pêche familiale)

Honorables sénateurs, je suis ravi de participer au débat sur le projet de loi C-208.

J’aimerais remercier la sénatrice Griffin du leadership dont elle a fait preuve à l’égard de ce projet de loi, ainsi que les sénateurs qui ont participé au débat.

Les intentions qui sous-tendent cette mesure sont louables. Nous convenons tous de l’importance de l’équité fiscale, des fermes familiales et de la prospérité des secteurs de l’agriculture et des pêches. Cependant, le Sénat a étudié ce projet de loi extrêmement rapidement, et est maintenant sur le point de voter à l’étape de la troisième lecture. Je crains que nous ayons procédé trop rapidement sans faire un examen suffisamment minutieux pour prendre une décision éclairée.

Je note, par exemple, que le projet de loi a été renvoyé au comité après seulement deux interventions à l’étape de la deuxième lecture. En toute déférence, je précise que ces interventions ont examiné les détails du projet de loi, mais n’ont fait que peu de cas des principes qui le sous-tendent et des conséquences globales qu’il pourrait avoir.

Au comité, le projet de loi a bénéficié d’un solide appui de la part des agriculteurs, des pêcheurs et des comptables qui, bien entendu, bénéficieront tous des changements proposés. Par contre, les représentants du ministère des Finances ont émis de sérieuses réserves au sujet de ce projet de loi, mais le rapport du Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts n’en fait aucune mention, pas même dans les observations. Ces réserves ont été balayées du revers de la main dans ce qui semble être un empressement à passer à l’étude article par article. Rien dans le rapport ne reflète les points de vue divergents entendus au comité, ce qui donne l’impression que le projet de loi a reçu une note parfaite.

Avant que vous ne votiez au sujet de ce projet de loi, chers collègues, je vous demanderais à tout le moins de lire le procès-verbal des séances du Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts et de vous attarder à l’ensemble des témoignages, y compris les réserves exprimées par les représentants de Finances Canada.

En gros, ils craignent — je vais un peu répéter ce que le sénateur Gold a dit — que les modifications proposées n’ouvrent la porte à de nouvelles possibilités d’évitement fiscal qui iraient bien au-delà des activités de pêche et d’agriculture. Par exemple, tel qu’il est rédigé, le projet de loi ne contient aucune mesure de protection destinée à empêcher un membre d’une famille de constituer une société qui recevrait des actions de l’entreprise agricole d’un parent ou d’un grand-parent, pour ensuite remettre l’entreprise au parent ou au grand-parent afin qu’il l’exploite. Les économies d’impôts pourraient être considérables, mais il doit être clair qu’un tel geste n’a pas pour but le transfert intergénérationnel d’une entreprise agricole ou de pêche, mais bien l’évitement fiscal pur et simple.

Certains pourraient croire qu’une légère perte fiscale serait un prix acceptable à payer pour préserver les entreprises agricoles ou de pêche familiales, mais songez à ceci : ce projet de loi ne vise pas seulement les entreprises agricoles ou de pêche, mais bien toutes les entreprises admissibles. Selon le directeur parlementaire du budget, il y avait 1 674 310 entreprises admissibles en 2014, dont 50 000 étaient des entreprises agricoles et 4 000 des entreprises de pêche. Calculez cela comme vous voudrez, chers collègues, mais cela signifie que les entreprises agricoles et de pêche représentent à peine 3 % des entreprises admissibles, et ce chiffre est probablement trop élevé, car le nombre d’entreprises agricoles et de pêche a probablement chuté au cours des sept dernières années.

Ce projet de loi ouvrira la voie à des occasions d’évitement fiscal non seulement pour les 3 % d’entreprises agricoles et de pêche sur lesquelles nous semblons concentrer notre attention, mais aussi pour les 97 % d’autres entreprises qui sont admissibles.

Comme ce projet de loi a été examiné par le Comité de l’agriculture et des forêts, très peu d’attention a été accordée aux utilisateurs — ou aux abuseurs — potentiels de l’exemption proposée parmi les entreprises des secteurs non primaires. Le projet de loi aurait-il dû être étudié par le Comité des banques ou le Comité des finances?

Il est trop tard maintenant, mais je suis convaincu que notre examen collectif de ce projet de loi comporte de sérieuses lacunes.

Même si ce projet de loi était uniquement axé sur les activités liées à l’agriculture et à la pêche, enlever une mesure contre l’évitement fiscal ouvre la voie à une planification fiscale plus rigoureuse qui dépasse largement ces secteurs. Le dépouillement des surplus ou des actifs concerne toutes les entreprises, peu importe le secteur. C’est pourquoi une telle exemption dans un secteur augmentera les risques de litiges dans les autres secteurs. L’Agence du revenu du Canada aura encore plus de difficultés à défendre ses mesures visant à réduire l’évitement fiscal dans tous les secteurs du régime fiscal.

Je comprends que le projet de loi est présenté comme une façon d’améliorer l’équité fiscale. Il est fondé sur l’idée que la vente des actifs d’une société devrait être traitée de la même manière, qu’ils soient vendus à des membres de la famille ou à des tiers. Il y a une certaine logique dans ce point de vue. Notons toutefois, chers collègues, que lorsqu’on vend quelque chose à des membres de la famille, ce n’est pas, par définition, une opération sans lien de dépendance. À moins d’être prêts à dire que les opérations entre personnes apparentées sont des opérations sans lien de dépendance, nous ne pouvons tout simplement pas traiter ces deux catégories d’opérations de la même façon, car cela porterait atteinte à un principe essentiel de la politique fiscale et risquerait d’avoir des conséquences imprévues considérables.

Certains d’entre vous se souviendront peut-être que nous avons eu une discussion semblable en 2017. Nous débattions alors d’une disposition de la loi d’exécution du budget qui visait à limiter la possibilité, pour les sociétés privées sous contrôle canadien, de distribuer quelques actions parmi les membres de leur famille. Ceux qui soutenaient cette distribution d’actions utilisaient des arguments semblables à ceux qu’on entend actuellement pour le projet de loi à l’étude : c’était une façon pour les propriétaires de sociétés privées — souvent des médecins et des avocats — de conserver les surplus au sein de la famille sous la forme d’épargnes pour la retraite. Les arguments sont très semblables. Nous avons rejeté ces arguments en 2017, à juste titre je crois, et c’était justement, croyez-le ou non, pour des raisons d’équité fiscale.

Nous devrions rejeter le projet de loi à l’étude pour les mêmes raisons.

Il se pourrait que l’on puisse concevoir un amendement ou un ensemble d’amendements pour éviter certaines conséquences imprévues de ce projet de loi. Nous avons entendu un certain nombre d’idées au comité à cet égard. Cependant, encore une fois, on n’a pas tenté d’explorer ces options davantage, que ce soit au comité ou dans le cadre des observations accompagnant le rapport.

Ajoutons que l’équité fiscale est essentiellement fonction de la différence de traitement fiscal entre les gains en capital et les dividendes, qui se situe actuellement à environ 20 points de pourcentage. La situation varie selon la province où on se trouve. Cet écart découle des politiques en place, et on peut le réduire en changeant le taux d’imposition applicable aux gains en capital ou aux dividendes, ce qui pourrait avoir comme effet positif de réduire l’inégalité des revenus et de la répartition de la richesse dans ce pays.

Cependant, cette option n’a pas été explorée dans ce comité, et on peut le comprendre, car c’est le Comité de l’agriculture et des forêts qui s’est penché sur la question. Cela dit, cela vient renforcer l’argument que j’ai avancé plus tôt, soit que nous aurions dû demander au Comité des banques, au Comité des finances, ou à ces deux comités, de se pencher également sur ce projet de loi.

Enfin, ce projet de loi a été présenté comme la solution à la disparition des fermes familiales. Je suis très sceptique par rapport à cette proposition. La baisse du nombre de fermes familiales dans ce pays a beaucoup plus à voir avec les modèles d’affaires qu’avec les règles fiscales. D’ailleurs, si une entreprise agricole accuse des pertes, son transfert au sein d’une famille pourrait avoir pour seul effet de transférer la responsabilité de ces pertes à la génération suivante.

Honorables collègues, le Canada a perdu le tiers de ses agriculteurs et les deux tiers de ses jeunes agriculteurs en une seule génération, mais ce n’est pas à cause des politiques fiscales, comme le confirment des études sur la nature et la structure changeantes de l’agriculture au Canada. En Ontario, par exemple, pour chaque dollar investi dans des terres agricoles dans les années 1970, l’agriculteur pouvait espérer obtenir 4,7 ¢ en rendement net. Ce chiffre est tombé à environ 1 ¢ au cours de la dernière décennie.

C’est la même chose au Manitoba. Dans les années 1970, un dollar investi dans des terres agricoles rapportait, en moyenne, 8,7 ¢ en revenu agricole net. Au cours des 25 dernières années, la baisse des revenus nets combinée à la hausse du prix des terres fait qu’aujourd’hui, les agriculteurs manitobains ne génèrent que 2 ou 3 ¢ pour chaque dollar investi dans leurs terres.

Je vais expliquer cela d’une autre manière : le nombre de fermes au Canada a considérablement diminué, passant d’environ 300 000 il y a une génération à environ 200 000 aujourd’hui. Le revenu agricole net réalisé au cours de la dernière décennie était en moyenne de 3,5 milliards de dollars par an. Supposons qu’il faille 75 000 $ de revenu net pour faire vivre une famille. Cela signifie qu’un revenu global annuel de 3,5 milliards de dollars pour l’ensemble du secteur ne peut faire vivre que 47 000 familles agricoles, et il y en a 200 000. Le fait est que la plupart des familles agricoles canadiennes travaillent dans un secteur qui ne peut tout simplement pas les soutenir financièrement.

Le problème des faibles revenus nets des exploitations familiales est complexe et il est lié à la structure du secteur agroalimentaire moderne. On ne pourra pas le modifier du jour au lendemain. Toutes les politiques qui facilitent le transfert des actifs agricoles au sein de la famille, mais qui ne s’attaquent pas à certains de ces problèmes structurels ne contribueront guère à enrayer la baisse du nombre d’exploitations familiales.

On pourrait même affirmer que transférer une société agricole hors de la famille pourrait être bénéfique pour cette exploitation si le nouveau propriétaire avait un modèle d’affaires plus efficace pour faire fonctionner son entreprise. Je ne parle pas nécessairement d’une grande société anonyme. Il pourrait s’agir d’une autre famille souhaitant faire partie de l’entreprise avec de nouvelles idées sur la façon de la faire fonctionner. Les transferts intergénérationnels ne sont pas le seul moyen de conserver les exploitations agricoles familiales.

J’ai entendu des membres du comité se dire d’avis que, même si le projet de loi est imparfait, nous devrions l’adopter, car cela incitera le gouvernement à trouver les solutions réglementaires nécessaires ou même à élaborer un nouveau projet de loi qui réglera le problème. Honorables sénateurs, cela revient à dire que nous devrions adopter un projet de loi boiteux afin d’obtenir une bonne loi. On ne nous demande pas d’adopter une bonne loi qui n’est pas parfaite, comme c’est souvent le cas, mais de commencer par adopter une loi boiteuse. Je ne pense pas que ce soit une bonne façon de voir notre rôle d’assemblée qui réfléchit et délibère attentivement. En fait, je pense que c’est une approche irresponsable du travail de législateur.

Je comprends également que beaucoup parmi vous répondent aux demandes des gens qu’ils représentent et qui sont favorables au projet de loi. Ce n’est pas une surprise, étant donné qu’il y a peut-être 2 millions d’entreprises admissibles au pays qui pourraient en bénéficier. Soit dit en passant, 97 % d’entre elles ne sont pas dans le secteur de l’agriculture ou de la pêche. Nous avons tous entendu parler d’une entreprise qui est touchée. Que les députés, dans l’autre endroit, subissent des pressions destinées à les faire voter pour un projet de loi populiste est compréhensible, mais j’ose croire que nous sommes moins vulnérables à de telles pressions.

Bien entendu, nous devons être sensibles aux besoins des gens et des régions que nous représentons, mais, de par sa nature, le Sénat nous permet d’avoir une vue d’ensemble à long terme et de résister aux mesures de l’autre endroit qui ne répondent pas au critère de l’intérêt national.

Honorables sénateurs, au cours des dernières années, il y a eu de nombreux discours prononcés dans cette enceinte où l’on s’inscrivait en faux contre l’évitement fiscal ou ce que certains appellent la planification fiscale abusive. Le projet de loi va dans le sens inverse. Je ne doute pas un instant qu’il encouragera l’évitement fiscal ou la planification fiscale abusive. Si vous pensez que c’est acceptable parce qu’il s’agit de petites entreprises plutôt que de mégasociétés, je vous répondrai que la fiscalité devrait fonctionner selon les mêmes principes, peu importe la taille.

De surcroît, la notion voulant que le projet de loi vise principalement de petites entreprises familiales est erronée. Les exemptions proposées dans le projet de loi permettent des transferts intergénérationnels pouvant atteindre la barre des 15 millions de dollars en biens corporels et imposables. Selon Statistique Canada, en 2011, moins de 0,5 % des sociétés privées comptant moins de 500 employés avaient des biens valant plus de 7 millions de dollars, donc que la valeur des biens de plus de 99,5 % des sociétés privées est inférieure à cette somme.

Je vais résumer. Le projet de loi repose sur deux éléments : l’équité fiscale et la protection des fermes familiales et des entreprises de pêche. Il s’agit de deux objectifs valables, et je félicite mes collègues de les défendre. Cependant, le projet de loi comporte des lacunes pour trois raisons : il ne peut pas véritablement s’attaquer à la question de l’équité fiscale sans empêcher adéquatement l’extraction de la plus-value lors des transactions avec des apparentés; les fermes familiales et les entreprises de pêche ne constituent qu’une très faible proportion des entreprises qui seraient touchées par cette exemption; le projet de loi ne constitue aucunement une solution aux problèmes structuraux affectant les fermes familiales et, d’une certaine manière, il risque d’accélérer le recul de ce secteur.

J’aimerais que nous ayons plus de temps pour étudier ce projet de loi. Quoi qu’il en soit, si cela n’est pas possible, j’espère que vous vous joindrez à moi pour le rejeter. Je ne vous propose pas de rejeter l’équité fiscale ou les fermes familiales, mais d’affirmer de notre rôle de législateurs qui adoptent une perspective large et qui résistent à des mesures certes populaires, mais contraires à l’intérêt public.

Merci.